乡村休闲 国外农村法制建设的经验及其对我国的启示

发布在 2015年2月22日 来自 admin Com 0 comentários

伴随工业化进程的加速和经济增长模式的转变,我国经济保持了持续、快速、健康发展的势头,社会财富不断增加,人民的生活水平也在不断稳步上升。然 而,经济发展与社会繁荣的背后,农业、农村、农民的发展却明显滞后:城乡居民收入增长差距不断加大。“农民真苦、农村真穷、农业真危险”,“三农”问题逐 渐引起党和政府的高度重视。中央提出建设社会主义新农村战略,做出“工业反哺农业、城市支持农村”的重大决定并采取了一系列政策措施以推动农村现代化进 程,各地政府也纷纷出台政策以加速这一进程。建设社会主义新农村的热潮在神州大地掀起,“三农”问题得到前所未有的重视。然而,政策具有多变性,易随经济 形势的变迁而变化,这种变化易导致政策难以真正落实而无法彰显其效果,甚至无法巩固已有的改革成果。法律必须是稳定的,补政策多变之策在于施行法治,在推 进社会主义新农村建设的进程中,应从系统地建立健全农村法制建设的层面来巩固农村改革和发展的成果、确立发展的有效路径并使之制度化。而这恰与我国宪法所 倡导的“依法治国,建立社会主义法治国家”相印证。

然而,我国确立“依法治国”方略的时间还不长,从“有法可依”的角度来分析农村法制发展的现状,虽然已有一些基本的法律制度,但总体上还处于起 步阶段。这显然不利于农民经济与社会地位的逐步提高、农业的可持续发展及农村的繁荣与稳定,也不利于已处于全球化背景下的中国传统农业向现代农业转变并参 与全球竞争。农业现代化和农村法制建设不可能一蹴而就,“他山之石,可以攻玉”,在农村通往繁荣与法治之路的进程中需要我们总结经验、吸取教训,借鉴国外 尤其是发达国家工业化进程中农村法制建设的有益经验,以稳健推进新农村建设的发展。

一、国外农村法制建设的总体状况分析

“罗马不是一日建成的”,很多国家和地区的农村法律制度是在经济与社会发展的进程中逐渐形成与发展起来的,是在系统的法治环境中逐渐趋于完善的。各国根据本国农业发展状况在制度的构建上各具特色,并随着经济状况的变迁在不同发展时期有所调整。

(一)农村法制是随工业化进程的加速而出现,并逐步完善而成为一个体系

农业是国民经济的基础,不论什么类型的国家,若缺乏农业的基础支撑,其国民经济的发展是不可能持续快速发展的,至少是畸形的。由于农业易受自然 灾害和市场风险威胁,各国政府都特别重视农业的发展和农村法制的建设。从其发展的轨迹和目前的格局,我们不难发现其总体的脉络:

1.农村法制是随工业化进程的加速而出现,并随经济环境的变化而不断调整

立法推动农业发展进程,并在不同时期体现国家对农业经济的适度干预。这种干预具有较强的灵活性和变动性:有的行业或有的时期体现为国家政策调控 居于主导;有的时候强调以市场化为导向。当然,这种干预随整个经济环境和农业的发展变化而强弱不一,并受全球经济一体化和贸易自由化政策的影响。如基于对 1929-1933年农业危机的反思、农业在国民经济中的地位以及农业自身特点的认识,美国国会通过了《农业调整法》,实施系统的农业干预政策,强调有计 划地调节生产以保证市场平衡。决策者们在强化生产控制和价格支持手段的同时还相继颁布了一些农业立法对其进行补充或强化。然而,这种政策不利于竞争和农业 的市场化,因此上世纪90年代相继颁布了两项重要农业改革法令,即《1990年农业法》与《1996年农业法》,逐步取消政府对农业的干预措施:从积极干 预市场政策转向以市场机制为基础、专门针对市场失效问题的调节政策,使农业生产向市场化、自由化方向发展。然而,受亚洲金融风暴的影响,农产品价格下跌, 许多农场破产,农场主被迫改行。于是,2002年布什总统签署了《农业安全及农村投资法》,大幅度提高农业补贴,强调在未来10年里,将联邦政府补贴提高 67%,总计达1900亿美元。美国农业立法的历史,展示了美国政府发展农业的战略意图:一是将农业作为弱势产业给予特殊照顾;二是确保人民都能够吃上健 康、营养、安全的食品;三是通过农产品出口制约国家战略对手;四是促进农业可持续发展。在印度,为防止农产品价格上涨过快而给城镇居民生活造成影响,政府 对化肥、农药、农业用电等现代农业投入物给予补贴,但因补贴给财政造成了巨大压力,为此政府打算逐渐减少乃至最终取消各种农业投入物的补贴,并同时逐渐提 高化肥、农药等的收费标准。在欧盟,其共同农业政策遭到纳税人的反对,因此欧盟从1995年开始对其共同农业政策进行了改革和调整,并于1999年推出 《2000年农业改革方案》,明确逐步减少对农产品的补贴。日本在乌拉圭回合谈判后也对农业保护政策进行了调整。

当然,需要注意的是虽然各国的相关制度适应各时期发展和环境的需要而不断变动,但在对农业支持和保护的力度上并没有削弱,而是有所加强,且这种变动与一国国内政治力量的对比和态度有很大的关系。

2.农村法制体系已经逐渐形成,成为构筑农村经济与社会发展的支柱

目前,各国在农村立法上形成了以农业基本法为核心,以农业各领域和涉农各环节为主体,具体涵括农民的组织,思想教育,农业的生产诸环节,农村社会保障等。

第一,各国纷纷制定农业基本法,明确国家的农业大政方针和发展方向。一方面,基于法律的稳定性与程序性可有效防止政出多门、朝令夕改等现象发 生,还可杜绝一些部门和个人曲解政策,各国政府尤其重视农村法制在农业发展中的作用,使农业和农村稳定发展。另一方面,由于农业涉及的领域和范围较广,各 国大多制定有农业基本法,通过严格立法来干预农业并适时进行调整,以从整体上加强对农业的引导、保护乃至扶植。如美国20世纪30年代就制定了《农业调整 法》且几乎每隔四五年就要对其进行修订以适应不断变化的农业形势。当然,无论如何修改,其基本方针始终是立足于农业的稳定发展和“保证安全、充分、营养、 便利的粮食供应”。法国于1960年制定《农业指导法》,其主导思想是“改善农产品的国内国际市场销售价格”,“向农民提供足够的保护来对付不正当竞 争”,而1999年修订的《农业指导法》确定了农业和农村经济发展的新目标,提出要建设一个兼顾经济、环保和社会效益、可持续发展的“多功能”农业。日本 1961年《农业基本法》第1条规定,“国家的农业政策目标是:鉴于农业及务农人员在产业、经济社会等方面应完成的重要使命,要适应国民经济的发展及社会 生活的提高,克服不利于农业在自然、经济、社会方面的限制,提高农业生产率以消灭同其他产业之间在劳动生产率上的差别以及增加务农人员的收入,使其生活达 到其他产业人员水平,以谋求发展农业和提高务农人员的地位”,由此,日本进入了“基本法农政时期”。德国《农业法》第1条也规定,“农业人口的福利状况应 与他们同等的其他职业人员的状况相适应”。这些规定反映了各国特别强调以农业基本法的方式从总体上确立以增加农民收入使农业与国民经济其他产业协调发展为 目标。

第二,为达到农业基本法所确立的目标并细化其相关规定,各国颁布了大量的单行法律法规来实现农业各部门和各环节的发展,实施水土保护和环境生态 保护政策以实现农业的可持续发展。如美国、欧盟、日本都通过立法确定了对主要农产品的保护价制度,同时在资金信贷保险等方面进行扶持。日本已制定的有关土 地方面的法律多达500多个,主要有《农业基本法》、《国土综合开发法》、《农地法》、《农地改良法》、《农业团体法》等。此外,美国政府还通过《农作物 保险法》、《灾害救济法》等确立政府对农业保险和灾害救济的支持制度,以减小农业的经营风险。

(二)农村法制立足可持续发展,引导发展生态农业和循环经济,协调相关产业的发展

农业生产是经济再生产与自然再生产过程的交织,这就决定了人们在农业生产过程中须注意保持生物以及生物与非生物之间物质和能量交换的平衡。为 此,各国政府在立足本国农业发展的基础上相继颁布和调整农业法:一方面根据发展需要适时减少政府的开支,增加农民的收入;另一方面推行保护农业生态环境的 政策,将农业纳入到整个社会发展生态,以实现农业的可持续发展。

1.通过强制性立法来严格对农业污染和对生态污染的处罚与治理

一方面通过完善相关环境法律,强化对环境污染的处罚,加强对生态环境的综合治理。如美国通过确立低投入可持续发展模式,强调农业资源的再利用, 把农药、化肥、石油的投放量控制在合适的水准,维护生态系统的自然繁殖。法律规定所有农药都必须在联邦农业部登记,在使用的州注册,然后发放农药使用证, 使用者必须经过培训合格方可领证。州农业厅每年对农药使用情况进行检查,对投诉违法的案件加以处理。对生产、使用农药、化肥造成环境污染者征收农药税和化 学肥料税。州农业厅对农产品农药残留分析给予资金支持,逐年增加检测项目和分析样本,把农药投入对农业生态环境的影响降到最低限度。此外,通过《净水法》 严格限制填水造田用于种植农作物,并由环保局负责监督。在德国,就施肥方法颁布了“施肥令”,规定化学肥料和农家肥的正确使用方法,农家必须遵守,违反者 受惩罚。在法国,政府强调不论是城镇还是乡村,工业废物或生活污水都必须经过净化处理达标后方能排放。英国《控制公害法》将污染物流入水中视为犯罪,实行 严厉的“污染者负担”制。欧共体在德国和英国的基础上于1992年6月颁发《生态农业及相应农产品生产的规定》,提高了环保的基准水平,扩大了“污染者负 担”原则的适用范围,并且明确规定产品如何生产、哪些物质允许使用或禁止使用,甚至强调所采用的附加料都要在产品中标明其比例,而只有95%以上的附加料 是来自生态的才可作为纯生态产品出售。在日本,其《环境保护法》严格规范畜牧业经营,要求农户必须具备家畜粪便的处理设施,处理费用由畜产农户个人负担, 具有相当规模粪便处理设施的养畜大户,可以优先以较高价格售出堆肥制品。

2.立法指引资源的流向,利用法律调控实现农业发展的生态化与可持续发展

各国采取了包括财政、税收、补贴等诸多举措来引导发展生态农业以实现环境的可持续发展:

第一,加强对农业生产各环节的直接补贴。如美国政府逐步实行“绿色补贴”,将保护农民收入与改善环境质量目标挂钩,把大量农业补贴转变成农业污 染补贴,实施了包括环境质量鼓励计划、草原储备计划、湿地储备计划、野生动物栖息地鼓励计划、资源保护和发展计划等,其中仅“环境质量鼓励计划”的补贴就 达90亿美元。而在1985年,依据土壤保护计划对占全美耕地24%的“易发生水土流失土地”实行10-15年休耕,休耕还林、还草的农户可从政府拿到补 助金,其金额比从事耕作的收益还要多。欧洲国家对生态农业的认知较早,政策措施也较为完备。20世纪60年代德国、法国、瑞士的一些农场就已转向生态耕 作。为控制生产和保护环境,欧共体1988年实行20%的农地不耕作,对恢复自然植被的农户损失进行直接补偿,农户有义务按一定比例将低产农地转为生态用 地,用于野生生物栖息地,保护生物多样性。德国与英国在20世纪90年代初构建了“适当的农业活动准则”,严格控制不宜施肥时期的施肥量,河流附近的畜产 农户必须有家畜粪尿的处理设施,农户严格遵守准则发生的损失由政府财政给予补贴。1993年以后欧共体各成员国都出台了资助生态农业的政策法规,分别斥资 在各国范围内统一实施,如法国1992年用于农业环境的资金为800万欧元,1993年上升到1.5亿欧元,增长近20倍,而到2001年已高达3.7亿 欧元。欧盟各国所有的资助项目都规定,农民必须按照生态农业标准耕种5年才能得到资助,否则必须退还所领款项。日本目前尚未形成全国性的由政府负担的农业 环保政策体系,但有部分地区已实施由当地政府负担的农业环保政策。此外,日本政府正在探索农业环保支付水准与化肥、农药投入量的相关关系。

第二,加强对农业生产各环节和各领域的间接支持。农业是整个社会生产中的一个子系统,但是其所涉及的环节和领域决不仅限于农业生产本身,因此各 国对围绕农业生产和农民生活的各环节和领域给予政策性倾斜。如美国政府通过“赠地学院”的建立,为农业发展提供智力支持;在农村电气化、水利和废水处理系 统、农村社区进步等方面为农场主提供金融支持;通过补贴、信贷以及非价格促销等手段支持出口等。

尽管生态农业企业因不使用或基本不使用化肥、农药,农产品而产量有所下降,但生态产品的价格远高于传统农产品,加之得到政府的各种生态补助,故 企业总利润及人均收入均普遍高于传统农业企业。同时,由于采用休耕、轮作、施用有机肥的种植方式,提高了土壤肥力,故生态农业的产量有望赶上和超过传统农 业。

当然,目前建立生态农业以实现农业的可持续发展主要是依靠立法和执法来推动,而随着人们环保意识的增强和对自然生态的追求及对绿色食品的偏爱, 现代农业的发展方向和竞争力将建立在自然与和谐的基础上,这就使得在该方面起步较早的国家在国际竞争上有非常明显的优势,如法国就是典型。

(三)国家在农业发展中的影响力不断变动,但作用极为重要

社会发展到今天,哪怕是最自由的市场经济国家,也不再将国家的职能仅仅定位于“夜警”或“守夜人”的角色,而是通过各种手段积极参与对整个经济的运作过程。尽管农业产值在各国国民经济中的比例都不高,但各国政府都给予特别的关注:

1.国家通过立法和行政手段干预农业和农村发展,以确立合理的发展路径

第一,从各国农村法制建设的进程来看,通常在农业发展的初期、成长期及不稳定时期国家起主导作用,而在发展成熟期国家基本上只是从宏观上起引导 或指导作用而很少直接介入。如1929-1933年全球性经济危机到来时,美国罗斯福政府实行“新政”,对农业发展进行积极干预,但到后来干预的强度不断 减弱。韩国“新村运动”过程中,初期在朴正熙总统的倡导下政府积极参与,到中后期政府的力量明显减弱,主角已明显转移到农民自身。当然,很多国家对农业的 干预和对农民的关照一般不采取强制手段,而更多的是通过财政、税收杠杆或其他方式进行引导,最后决定都由农户自行做出。

第二,为适应农业与农村发展而适时调整农村法律制度。一方面通过制定相关法律法规、颁布相关政策等保护农业,另一方面通过采取财政补贴、税收优 惠等方式对农业发展进行扶持,而因农业易受自然因素和市场风险的影响致使农业政策多变,但各时期政策的调整都反映了各国对农业的关注。如美国政府对农业基 本法的频繁调整、对补贴政策向环保和环境方面的调整,都反映了国家适应纳税人要求对农民进行有效的调控。

2.成立强有力的调控部门,建立有效的信息支持和监控系统,实现农业发展的不断提升

为了贯彻政府扶持农业的法律和信息的有效沟通,各国积极采取措施加以应对。美国由农业部专司该职,一方面法律赋予其负责所有农业事务的管理,从 生产计划到实施各项补贴,从生产到科研、教育,从生产到销售、食品卫生以及妇女儿童营养品的发放,在生产计划的落实方面,除了通过签订合同、发放贷款等经 济措施外,还有权进行必要的检查,而且农业部参与农业有关的各种谈判,如美国驻华使馆农业处就参与了中美所有农业问题包括WTO问题的谈判。另一方面对农 业部给以充足的人员配备和财政预算,如农业部雇员遍布全国每个县并多达10万之众,甚至农业部海外农业局还在各国的使领馆派有农业代表或设有农业处,其经 费仅次于国防部、健康服务部、财政部和社保局,居第五位,仅在1995年就为680亿美元,远高于农业GDP仅占全国GDP不足2%的情况。韩国的“新村 运动”在由政府主导到民间主导加政府支持再到完全由民间主导的过程中,加强了“新村运动”立法,对“新村运动”的性质、组织关系和资金来源等作了详细规 定,还成立了全国性的领导机构——“新村运动本部”,并在各直辖市和道(相当于省)成立“新村运动指导部”,在各市和郡成立救持会,健全了“新村运动”指 导网络。在英国,设立农村经济适用房委员会为农村居民提供帮助,而农村社区委员会在解决农村弱势群体的实际问题、向政府提出有关政策的制定和执行方面发挥 了较大的作用。

(四)积极鼓励农民尤其是青年农民投身农业生产,提高农民的组织性

随着工业化进程的加速和资本与劳动力的自由流动,农业受到越来越多的冲击,最为明显的是农村劳动力尤其是青年农民向城镇流动。各国纷纷采取措施,以消除农业发展面临的人才困境。

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